Закон про сівозміни потребує чергового удосконалення
Всі сподівання на те, що воно виявиться остаточним, і це дасть змогу згаданому закону запрацювати на повну силу.
4 червня 2009 року Верховна Рада ухвалила Закон України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо збереження родючості ґрунтів», яким вирішила запровадити обов’язкове застосування сівозміни. З його прийняттям до Земельного кодексу були внесені істотні зміни. Згідно з ними, земельні ділянки сільськогосподарського призначення для ведення товарного сільськогосподарського виробництва мають використовуватися відповідно до розроблених та затверджених в установленому порядку проектів землеустрою. Вони мусять забезпечити еколого-економічне обґрунтування сівозміни, впорядкування угідь і передбачають заходи з охорони земель.
Докладно про Закон про сівозміни, як його називають сільгоспвиробники, породжені ним проблеми та шляхи їх вирішення говоримо з головним юридичним радником Проекту USAID «АгроІнвест» Павлом КУЛИНИЧЕМ.
- Павле Федотовичу, Закон про сівозміни дотепер поширюється не на всіх сільгоспвиробників. Кого саме досі не зачіпають його положення?
- Вводячи у дію Закон про сівозміни, законодавець взяв до уваги економічні можливості та пов’язаний з ними матеріальний стан сільськогосподарських товаровиробників. Для тих, хто господарює на площі, яка не перевищує 100 гектарів сільськогосподарських угідь, і, відповідно, має невеликі доходи, дата виконання обов’язку щодо застосування сівозміни була перенесена на 1 січня 2015 року.
- Закон про сівозміни набув чинності не одразу, а лише через 9 місяців після його офіційного опублікування – 1 серпня 2010 року. І дотепер до нього вносяться істотні зміни. Чому так відбувається?
- Спочатку законодавець хотів надати сільськогосподарським товаровиробникам певний час на виготовлення проектів землеустрою щодо запровадження сівозміни. Однак незадовго до настання цієї дати стало зрозуміло, що вони не встигли підготуватися належним чином. Зокрема, не замовили розробку проектів землеустрою щодо запровадження сівозміни. А це означало, що з 1 серпня 2010 року сільськогосподарські товаровиробники масово стануть порушниками закону. Тому у червні 2010 року до нього були внесені зміни, якими відтермінували дату введення його в дію. Вона була перенесена на 1 січня 2012 року.
Проте протягом майже двох років лише окремі господарства змогли виконати вимогу закону про запровадження сівозміни. І трохи більше ніж за місяць до 1 січня 2012 року законодавець знову вніс корективи до Закону про сівозміни. Цього разу дата обов’язкового застосування сівозміни була перенесена на 1 січня 2013 року.
Однак, провівши за півроку до настання цієї дати перевірку сільськогосподарських товаровиробників на наявність у них проектів землеустрою щодо застосування сівозміни, Державне агентство земельних ресурсів України виявило, що з 18527 землекористувачів, які мали в обробітку земельні ділянки сільськогосподарського призначення площею понад 100 гектарів, лише 200 отримали проекти землеустрою. І ще 862 землекористувачі уклали договори на виконання цих робіт. Тобто, лише близько 0,2% сільськогосподарських товаровиробників змогли замовити виготовлення таких проектів землеустрою. А в Закарпатській, Івано-Франківській, Миколаївській, Тернопільській областях такі договори взагалі не укладались.
Відчувши загрозу масового невиконання Закону про сівозміни, територіальні органи земельних ресурсів у пожежному порядку провели численні наради з сільськогосподарськими товаровиробниками. На них вони наголошували, що з 2013 року на землевласників та землекористувачів, які використовують земельні ділянки сільськогосподарського призначення для ведення товарного сільськогосподарського виробництва площею понад 100 гектарів без затверджених проектів землеустрою, накладатимуться штрафи. Їх розміри виявилися доволі значними. Так, розмір штрафу, який поширювався на громадян, становив від 50 до 100 неоподатковуваних мінімумів доходів громадян. У грошовому виразі це становить 850-1700 гривень. Штраф, який поширювався на посадових осіб, був суттєвішим. Він коливався від 300 до 500 неоподатковуваних мінімумів доходів громадян, що складає 5100–8500 гривень.
- Як сільськогосподарські товаровиробники відреагували на такі загрози?
- Проведена перевірка виявила, що станом на 1 лютого 2013 року з 18433 сільськогосподарських підприємств, які використовують сільськогосподарські земельні ділянки площею понад 100 гектарів, тільки 353 господарства, або 1,9% від їх загальної кількості, мали розроблені проекти землеустрою щодо застосування сівозміни. А ще 2219 таких сільськогосподарських товаровиробників (12,4%) замовили їх розробку. Отож, можна сказати, що і 2013 рік виявився провальним для запровадження сівозмінного господарювання на селі.
- Сільськогосподарські товаровиробники, кажучи дипломатичною мовою, не надто підтримують Закон про сівозміни. Натомість влада увесь цей час не відступала від наміченої цілі. Чого саме вона домагалася?
- Сівозміна є важливим фактором раціонального використання сільськогосподарських угідь в умовах інтенсивного землеробства. Вона являє собою чергування сільськогосподарських культур (і пару) у часі і на території згідно з науково обґрунтованими для певних культур нормами періодичності. Вони базуються на особливостях біологічної взаємодії культур та впливу їх на родючість ґрунту.
Іншими словами, сівозміна не просто дозволяє запобігти хижацькому використанню угідь шляхом безперервного вирощування найбільш ліквідних на ринку сільськогосподарських культур на одних і тих самих землях (соняшнику по соняшнику, ріпаку по ріпаку тощо), а й є засобом планомірного підвищення родючості ґрунтів. Отже, сівозміна є дуже цінним знаряддям у руках справжнього хлібороба.
- Чим саме Закон про сівозміни не влаштовує вітчизняних сільськогосподарських товаровиробників?
- Як на мене, серед низки причин зволікання з запровадженням сівозміни основною є непродуманий підхід законодавця до визначення порядку розробки проектів щодо її застосування. Так, згідно зі статтею 52 Закону України «Про землеустрій» сівозміна застосовується винятково на підставі проектів землеустрою, що забезпечують еколого-економічне обґрунтування сівозміни та впорядкування угідь. А статтею 26 цього ж закону встановлено, що розробниками документації із землеустрою можуть бути юридичні особи, що володіють необхідним технічним і технологічним забезпеченням та у складі яких за основним місцем роботи працює не менше двох сертифікованих інженерів-землевпорядників, відповідальних за якість робіт із землеустрою. Такі ж послуги можуть надавати й фізичні особи – підприємці, на яких також поширюються подібні високі вимоги. Отож, чинне законодавство передбачає розробку проектів введення сівозміни виключно у формі проектів землеустрою та дозволяє їх підготовку лише стороннім по відношенню до землеробів особам – землевпорядним організаціям чи землевпорядникам.
Однак, по-перше, проекти землеустрою є офіційними документами. Процедура їх розробки та затвердження потребує прийняття значної кількості рішень і є тривалою у часі. Порядок розробки та затвердження проектів землеустрою щодо використання сівозміни урегульований спеціальною постановою Кабінету Міністрів України від 2 листопада 2011 року «Про затвердження Порядку розроблення проектів землеустрою, що забезпечують еколого-економічне обґрунтування сівозміни та впорядкування угідь». Саме тому велика група сільськогосподарських підприємств ініціювала розгляд судом питання про визнання нечинною та скасування цієї постанови. Їх мотиви є цілком зрозумілими. Адже за чинним земельним законодавством для розробки та затвердження проекту землеустрою щодо запровадження сівозміни необхідно здійснити велику кількість юридично значимих дій. Вони передбачають:
1) подачу сільськогосподарським товаровиробником до відповідного органу влади клопотання про надання дозволу на розробку проекту землеустрою;
2) прийняття органом влади рішення про проведення робіт із землеустрою щодо розробки проекту сівозміни;
3) укладення із землевпорядною організацією (інженером-землевпорядником) договору на виготовлення проекту землеустрою щодо запровадження сівозміни;
4) погодження проекту землеустрою щодо запровадження сівозміни з відповідною радою чи місцевою адміністрацією;
5) подання проекту землеустрою щодо запровадження сівозміни на проведення державної експертизи землевпорядної документації. Така експертиза здійснюється державними органами земельних ресурсів, які після проведення адміністративної реформи не несуть відповідальності за збереження якості сільськогосподарських земель;
6) затвердження проекту землеустрою щодо запровадження сівозміни замовником – сільськогосподарським товаровиробником;
7) внесення до Державного земельного кадастру відомостей про затвердження проекту землеустрою щодо запровадження сівозміни (здійснює розробник проекту);
8) надання матеріалів проекту землеустрою щодо запровадження сівозміни до Державного фонду документації із землеустрою (здійснює розробник проекту).
По-друге, за розробку проекту землеустрою щодо запровадження сівозміни замовник має сплатити розробникові вартість його послуг з розробки цього проекту, яка встановлюється за домовленістю сторін. Відомі випадки, коли вартість таких послуг сягала 100 гривень з гектара площі, на яку розроблявся такий проект. Тому, використовуючи площу угідь розміром, скажімо, у 101 гектар, сільськогосподарський товаровиробник мав викласти за проект землеустрою щодо за-провадження сівозміни щонайменше 10 тис. гривень. А для аграрія це великі гроші.
По-третє, затверджений проект землеустрою щодо запровадження сівозміни є документом, якого сільськогосподарське підприємство чи фермерське господарство мають суворо дотримуватись, не маючи права самостійно вносити до нього зміни.
По-четверте, сівозміна має багатоаспектну природу. Застосування сівозміни є не лише землеохоронним, а й виробничим, агробізнесовим заходом, покликаним забезпечити вирощування певних сільськогосподарських культур відповідно до кон’юнктури аграрного ринку. Проекти щодо запровадження сівозміни – це головним чином агроекологічні проекти, спрямовані на організацію прибуткового вирощування рослинницької продукції відповідно до кон’юнктури ринку продовольчої продукції з дотриманням землеохоронних вимог. Тому право вибору та головна роль у розробці проектів застосування сівозміни мають належати сільськогосподарським товаровиробникам. Останні також повинні бути наділені правом коригування таких проектів відповідно до кон’юнктури ринку, але з дотриманням правил чергування сільськогосподарських культур на полях сівозміни.
По-п’яте, недоцільно розробляти проекти щодо застосування сівозміни як проекти землеустрою ще й тому, що немає потреби у фіксації чітких меж полів сівозміни за правилами землеустрою, тобто з прив’язкою ліній проходження таких меж до пунктів національної геодезичної мережі. Це дуже дорого коштує, але не надає ніяких переваг.
- Що треба зробити для того, аби «сівозмінні» умови були прийнятними для сільськогосподарських товаровиробників?
- Законодавство щодо запровадження сівозміни потребує істотного вдосконалення. На мою думку, до нього мають бути внесені істотні зміни. Вони мусять передбачати, що такі проекти мусять розроблятися та затверджуватися самими сільськогосподарськими товаровиробниками, які мають у штаті фахівців з агрономії, або ж залученими на договірній основі іншими фахівцями у галузі землеробства.
Проекти щодо запровадження сівозміни повинні підлягати (за необхідності) не землевпорядній, а спеціалізованій агроекологічній експертизі. Вона має бути безоплатною і функціонувати в системі Державної служби охорони ґрунтів Міністерства аграрної політики та продовольства України. Створення такої служби передбачене законом.
Основним юридичним критерієм дотримання сільськогосподарськими товаровиробниками вимог законодавства про охорону угідь має бути не наявність чи відсутність проекту застосування сівозміни, а позитивна динаміка якісного стану таких угідь. Вважаю, що реалізація вищезазначених змін у законодавстві України про сівозміни сприятиме як забезпеченню охорони сільськогосподарських угідь, так і веденню прибуткового сільськогосподарського виробництва.
Михайло Вернигора, Національний прес-клуб з аграрних та земельних питань
